陈玉成并不是什么经济学家，了解的经济政策并不多，搜肠刮肚之下，也只能在不违背清廷大政方针的情况下，出台了这么多新政。不过这些新政一面是减免赋税，一面是扩大开支。难道陈玉成手里很富裕吗？

答案是否定的。陈玉成接手布政使衙门时，衙门银库存银不过10万两，仅够当月的军费支出一项。陈玉成之所以有底气，主要有两个原因：

一是剿匪的缴获丰厚。西安、同州均是陕西最为富饶的地区，几百年来，这里的会汉地主、富绅积累了大量的财富。叛军作乱以后，汉族乡绅的财富均被抢掠，富有的会众也大多通匪，所以只要剿灭了叛军，就可以从叛军手中夺回巨量的财富。再加上查抄通匪的会人地主乡绅的财产，这笔金钱绝对不会是一笔小数目。陈朝旺仅在咸阳查抄木家等通匪的会人乡绅，就得了近二百万两白银以及大批财物；宋景诗部消灭了马德超后，也上交了近二百百万两白银；还有历史上多隆阿围攻叛军窝点王阁村时，叛军愿意一次拿出30万两白银请求解围。所以陈玉成估计在灭掉叛军以后，收获几百万两白银绝对没有问题。

第二个是陈玉成已经想到了两个更为挣钱的好办法，那就是鸦片专卖制度和制贩海洛因。

自从英法等洋夷将鸦片传入中国以后，到了同治年间，中国吸食鸦片人口已达400万。据史料记载：“上自官府缙绅，下至工商优吏，以及妇女、僧尼、道士，随在吸食；置买烟具，方第日中”。咸丰九年鸦片弛禁以后，中国本土出产的鸦片产量已超过进口的鸦片产量。中国人口占世界的25%，而中国消费的鸦片，却占到了世界鸦片总量的85%。

咸同年间，鸦片在云贵川三省已有大量种植。陕甘晋等西北地区土壤肥沃，但干旱少雨，农业生产极不发达，百姓生活十分艰难。但是，这里的气候条件也适宜罂粟的生产，鸦片的品质、产量都较高，也是一个著名的鸦片产地。与种植粮食等相比，种植罂粟、生产鸦片的比较效益高得多。

受利益驱动，贫穷无靠的农民纷纷改种大烟。据1937年《民国日报》载，清咸丰时期，罂粟花遍布于陕甘各县，产量日多，质品亦佳。 “陕省种烟者日多，秦川八百里，渭水贯其中内，渭南地尤肥饶，近亦遍地罂粟。”陕西关中的渭南、泾阳、凤翔，陕北的宜川、延川和陕南的汉中等县，都是陕西的著名鸦片产地。

鸦片在陕西又被称为西土，咸同年间全省种植罂粟十余万亩，鸦片产量已达到4500担（1担约合1200两）以上。陕西各府县厅烟馆林立，烟民的数量已经达到近百万。“咸丰以后……吸者日多，种者亦日众，利厚工省又不择土之肥瘠。取液煮膏既谙其法，遂自吸食，而沿及妻孥，久之厮丐亦然，其倾家致死者不可屈指数。”“鸦片之利，数倍于农。小民无知，孰不弃农而趋利乎？”

吸食鸦片既浪费钱财，又耗费时间，消磨志气，并且导致疾病，甚至造成死亡。众多的吸食者深受鸦片毒害，身心消沉，劳动力下降，造成了社会不安定。更重要的是受鸦片暴利的影响，会有越来越多的百姓种植罂粟，从而造成粮食种植面积的减少。若如再不严加治理，极有可能在十多年的丁戊粮荒中无粮可用。

只是鸦片吸食已经蔚然成风，清廷弛禁政策不过三四年。如果断然实施鸦片严禁，逼迫陕省百姓将几十年的习惯改除，恐怕将在施政中造成民乱。况且陕西地处内陆，与相邻各省均有连接，严峻的禁绝鸦片政策根本无法在陕西一省单独实施。

鉴于种种因素，陈玉成考虑再三，决定仿照日本人后藤新平在台湾的做法，在陕西境内鸦片采取渐禁措施。经过和额尔齐木毕里克商议后，由额尔齐木毕里克将陕省采取的渐禁措施上奏清廷，取得清廷的支持。同时陈玉成利用便宜行事的特权，很快就发布了《陕西省鸦片令》。

鸦片令主要内容有四：

一、种植罂粟的农户必须取得特许执照方可种植，且中上等良田不得种植。私自种植鸦片者，除铲毁烟田以外，枷号